作者|楼丹 王蕊同‘中国人民银行金融稳定局’
文章|《中国金融》2022年第21期
为防止问题金融机构损失扩大、风险外溢、增加最终处置成本，主要经济体均为问题机构的早期纠正、接管和关键处置环节设置了时限要求和触发条件。美国要求商业银行资本不足时，如资本充足率低于8%，在45日内提交资本补充计划；要求监管部门在商业银行一级资本/总资产低于2%时，在90日内决定是直接由联邦存款保险公司（FDIC）接管还是采取其他措施。欧盟要求欧盟单一处置委员会（SRB）在判定信贷机构存在倒闭风险后，应立即启动处置程序，欧盟委员会需在收到SRB处置方案后的24小时内，决定是否同意实施。对于接管后进行处置的时间，美、欧均无强制时限要求。例如，美国2001年以来共561家商业银行倒闭，从FDIC已完成的323家的处置工作看，接管后的处置平均耗时6.6年。
早期纠正的时限要求
美国在1991年经历储贷危机后，通过《联邦存款保险公司改进法案》（FDICIA），引入早期纠正机制（Prompt Corrective Action，PCA），授权监管部门和联邦存款保险公司（FDIC）在给定的时间框架内，必须对问题银行采取若干监管强制措施，防止风险或损失的扩大，如到期不能纠正风险，应不断升级纠正措施强度，直至对其实施接管或促成重组。2008年国际金融危机后，早期纠正机制在化解金融风险方面的作用引发国际社会高度关注，被更多国家和地区引入，并被写入《有效的金融机构风险处置核心要素》《有效存款保险制度核心原则》。
Prompt Corrective Action（PCA），我们至少2005年以来翻译为早期纠正措施，实际未能完整、完全反映原意。Prompt有立即、迅速之意，结合美国有关PCA的法律要求，PCA机制在实践中，不仅要做到早期介入，更需要强调迅速、立即整改、限期整改，具有相当强制性。从制度设计看，美国早期纠正机制具有三个特征。一是强制性，对于符合一定标准的商业银行，监管部门和FDIC必须强制介入而非保留介入的选择权，采取强制性纠正措施，防止风险扩大。二是时限性，对设有严格时限要求的，如到期未能纠正风险，应升级措施并在必要时接管，以限制监管部门和FDIC的自由裁量权。三是公开性，监管部门和FDIC以监管令的形式对商业银行采取强制性纠正措施，公开向市场提示风险。
监管部门和FDIC共同对商业银行实施早期纠正。FDIC按照商业银行的资本充足情况和杠杆水平，将其划分为资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足和资本根本不足等5个等级（如表1所示）。当商业银行处于资本不足和资本严重不足的状态时，主要由其监管部门采取早期纠正措施；当商业银行资本根本不足时，则主要由FDIC对其采取早期纠正措施。
商业银行资本不足时，需在45日内提交资本补充计划，并自提交计划之日起60日内开始实施。如果资本不足的商业银行未按时提交或其资本补充计划的重要方面未能有效落实的，监管部门有权降低其PCA等级，将其直接视为资本严重不足的商业银行，采取更为严厉的纠正措施。除资本补充计划外，监管部门还有权限制商业银行资产增长、对其重大并购进行监管审批。
商业银行资本严重不足时，监管部门有权采取更多强制性措施，实践中，对资本重组通常设有时限要求，短则30天。这些措施包括要求其进行资本重组、限制其与附属机构的交易、限制付息、严控其资产增长或要求其缩表、严控其开展高风险业务、要求其加强管理、禁止其吸收代理银行存款、要求其银行控股公司优先分配资本、要求其剥离资产和限制高管薪酬等。虽然法律没有规定逐条措施的执行或完成时限，但实践中，监管部门会视情设置时限要求。例如，FDIC在2010年2月5日向Ventura县商业银行发出的早期纠正措施中对于其资本重组设定了30天的时限要求。
商业银行资本根本不足时，其监管部门需在90日内决定是由FDIC接管还是采取其他措施，通常最长不超过270天。FDIC可直接限制资本根本不足的商业银行开展业务，要求其各类重大投融资活动均需事前向FDIC报批，一方面用于降低风险，另一方面也为后续进入风险处置程序做好准备工作。
PCA在化解风险方面的作用较为显著。根据美国政府问责办公室危机后针对PCA机制有效性的专题审查报告，一方面，从量化情况看，被采取PCA措施后仍然关闭的银行给存款保险基金造成的损失，明显小于未被采取PCA措施直接被关闭的银行；另一方面，PCA机制的部分作用虽未完全量化，但事实存在，包括该机制比其他控制风险的监管措施更具强制性，在其他措施可能缺位的情况下，可以有效弥补监管不足；为监管部门在给定条件下强制而非选择性延迟关闭银行提供直接的法律支撑，杜绝监管宽容和外部压力；有序衔接风险处置阶段，确保处置前有关部门已深度介入问题银行监管；激励商业银行长期保持充足的资本水平，提高金融体系真实的损失吸收能力。
接管的时限要求
从2008年国际金融危机的教训来看，强制进入处置程序有利于保存问题机构的牌照价值，否则其被关闭时净资产所剩无几，增加最终处置成本。在延迟关闭过程中，还可能因为其高风险经营牵涉更多市场交易对手，增加风险传染性。
美国的做法
一是根据《联邦存款保险法》，商业银行处于资本根本不足时，原则上应在90天内由FDIC接管。当商业银行的有形资产与总资产之比低于2%（含）时，即被判定为资本根本不足，其监管部门需在其指标低于要求之日起90日内，从以下两项中选择一项作为决策：任命FDIC作为接管人或经商FDIC后任命其为托管人；或者经商FDIC后，采取其他措施。自资本根本不足之日起，如实施其他措施满270日仍无法有效补充资本、改善经营状况，则需任命FDIC作为接管人。
二是《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》对具有系统重要性的非银行金融机构启动处置提出明确要求。当金融机构发生风险、需要进行处置时，首先由FDIC和美联储就是否启动处置程序进行评估，然后由财政部部长作出最终判定。财政部部长任命FDIC作为被处置机构接管人后，应在24小时内向国会提交作出该决定的书面报告。金融机构董事会不同意的，财政部部长需向地方法院申请命令，授权财政部部长指定FDIC作为接管人。法院需在收到申请后的24小时内作出判决，如未作出判决，则视同法院同意该申请。FDIC需在担任接管人之日起的60日内，向国会与公众报告相关情况。
欧盟的做法
根据《单一处置机制条例》，欧盟单一处置委员会（SRB）在判定信贷机构存在倒闭风险后，应立即启动处置程序。SRB评估信贷机构是否即将倒闭或存在倒闭的可能性，包括无法持续经营、已经资不抵债或很快将资不抵债、已不能或很快将无法偿还到期债务、需要特殊的公共资金支持；以及评估是否任何私营部门或监管行动都无法在合理的时间范围内阻止其倒闭。若SRB判定该机构符合全部关于触发处置的标准，则应立即将处置方案提交欧盟委员会。欧盟委员会需在收到SRB提交的处置方案后的24小时内，决定是否同意实施该方案，或者提出修改意见。如欧盟委员会对处置方案提出修改意见，SRB需在8小时内完成修改工作。如欧盟委员会在规定时间内未提出修改意见，则该处置方案立即生效，处置程序开始。
接管后处置的时限要求
由于金融机构的资产价值与外部经济环境、金融市场条件和政策环境息息相关，故法律无法对倒闭金融机构处置的整体流程强制规定时限，但为提高处置效率，特别是推动处置责任主体部门积极推进处置，欧、美法律对于处置流程中的关键节点也设置了明确的时限要求。
一是完成接管的时限。对于商业银行，美国根据《联邦存款保险法》，FDIC在对银行宣布接管前3个月内会完成几乎全部的处置准备工作，包括直接监管问题银行所有重大投融资活动、清理资产和负债、估值、寻求符合条件的健康商业银行等，并于宣布接管之日当天完成收购与承接交易、完成过桥银行组建。对于非银行金融机构，美国根据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，FDIC作为被处置机构接管人的接管期限最长为3年，如FDIC主席认为需要延长的，最多可延长1年。如FDIC主席和财政部部长一致认为需要再次延长的，可在延期1年的基础上，再延长1年。欧盟根据《银行业恢复与处置指引》，必要条件下，金融管理部门应立即决定是否需要对问题银行采取临时管理措施；如任命临时管理人，其任期原则上不得超过1年，延长需金融管理部门同意，并向其股东证明该决定的合理性。
二是债权申报的期限。以美国为例，根据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，FDIC作为问题机构的接管人，应立即向所有债权人发送通知，令其在通知发布90日后向FDIC提出索赔申请及依据。FDIC应自债权人提出索赔申请之日起180日内，或规定可延长的期限内（债权人和FDIC可签订书面协议延长期限），通知债权人是否同意偿付。
三是过桥机构的存续期限。美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》规定，在经营期限方面，过桥机构自授予其经营牌照之日起，拥有2年的经营期，FDIC可视情延长经营期限，每次可延长1年，最多不超过3次。在终止条件方面，满足以下情况即可终止过桥机构经营：与其他机构兼并或合并（FDIC及其组建的其他过桥机构除外）、FDIC将大多数股本卖给其他机构、一家健康机构收购承接过桥机构部分或全部资产。欧盟《银行业恢复与处置指引》规定，过桥机构自被处置机构进行最后一次资产负债转移之日起2年内，处置当局应尽快终止过桥机构的运营，仅在满足必要条件下，可延长1年及1年以上。过桥机构的终止条件包括与另一家机构合并、将其部分或全部资产权利负债出售给第三方、资产全部清算以及负债全部清偿。
四是被保险存款的偿付时限。在美国，如采取收购承接或过桥银行方式处置问题银行，宣布关闭当天，存款人的被保险存款立即转移至健康银行或过桥银行，存款人可自由支取；如采用直接偿付方式，周五关闭银行，存款人下周一即可收到偿付。欧盟《存款保障机制条例》规定，自2024年1月1日起，被保险存款应在信贷机构无法正常取款后的7个工作日内确保可偿付。现阶段，该时限要求放松至10个工作日。
此外，司法三中止等市场退出的技术性环节也设置了时限。如美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》规定，FDIC在被指定为被处置机构接管人之日起的90日内，可要求法院中止受理该金融机构作为任何一方当事人的任何形式的司法诉讼（即司法三中止）。
接管后的处置过程并无时限要求。对于接管后进行处置的时间，欧、美均无强制时限要求。以美国为例，《联邦存款保险法》并未要求FDIC必须在限定时间内完成对商业银行的处置。从实践来看，2001年至今，美国共561家商业银行倒闭，目前FDIC共完成对323家的处置工作，处置完成率57.58%，平均耗时6.6年，存保基金代偿平均清收率74.24%。从统计数据看，2015年以来，FDIC完成商业银行处置所需时间逐年拉长，其中，2022年共完成对20家商业银行的处置，接管后的平均处置时间为11.9年。
欧、美制度设计和处置经验表明，尽早介入问题机构，对其采取强制性纠正措施，有助于问题机构尽快补足资本、恢复稳健经营；及时接管问题机构，有利于锁定损失规模、防止风险外溢、降低处置成本。建议我国金融管理部门出台相关政策文件和相关立法时，对早期纠正、接管和处置提出明确的时限要求。
责任编辑：宋源珺
